中国财政学会

 2018年6月22日



 

 

 

乘党和国家机构改革东风 

重整政府收入体系

 

 

国家行政学院    冯俏彬

 

近年来,为了适应中国经济转型升级的需要,政府在“降成本”方面不遗余力。研究发现,这一问题的根源大多潜藏在与经费问题直接相连的机构、人员、职能等方面,即所谓“人、财、物”的问题。笔者认为,当前正在深入推进的党和国家机构改革,其影响范围之大、程度之深乃是历次我国机构改革之最,必将对我国经济社会产生长期而根本性的影响。在推进机构改革的同时,如能同步将整理政府收入体系、规范财政分配秩序的目标熔铸进去,不仅有利于更好地实现机构改革本身的目标,使经费(资产)与机构、人员、职能更好地匹配,而且还可以从财政这一至关重要的领域夯实国家治理现代化的基础,解决许多财政部门一直以来想做而做不了的大事。这一点,应当引起有关部门的高度重视。

一、建立全国人大对社会总负担水平进行控制的相关机制

在我国,政府收入是一个远比财政收入、税收收入大得多的概念。由于其复杂性与综合性,财政部门很难很好地承担从整体上控制广义宏观税负水平这一重大任务。笔者认为,这一职责应当赋予站位更高、职责更宏观且能代表人民意愿的全国人民代表大会,可在现有全国人大财政经济委员的职责中,增加对社会负担总水平进行宏观控制的内容。具体方法如下:一是将“税收法定”原则扩大到“收入法定”,所有的政府收入,不分税与非税,都要经由全国人民代表大会立法通过。二是采用类似于债务限额、余额的做法,结合国民经济和社会发展的需要,结合我国政府职能范围的需要,以五年为期,设定社会负担总水平的天花板线,人大财经委每五年对此进行回顾、调整与改革。三是引入“增减同步”机制,即为了保持总负担水平的不变,应要求政府在出台或新增一个收入项目时,同时减少另一个收入项目,做到增减在两个方向上的同时、同步、同量,以保持社会总负担水平的基本稳定。四是如果出现突发情况,如战争、重大自然灾害以及巨额短期需要,可不受此限制,由人大按程序进行立法增加政府收入来应急。

二、结合新一轮党和国家机构改革之机,对政府收入体系进行全面清理

臃肿税费的背后是臃肿的机构与人员,因此减税降费需要同步改革机构与分流人员。形象地讲,就是“拆香火”的同时,也要“拆庙”“分流和尚”。如果说这类涉及到机构、人员的复杂问题在十九大之前的确困难重重的话,而当前正在全国上下轰轰烈烈推进的新一轮党和国家机构改革,却为彻底铲除这些庙、分流和尚提供了难得的历史性机遇。财政部门对此应当高度重视,机不可失、失不再来,要全力争取把握住这一千载难逢的历史机会,全面清理、整并整个政府收入体系。主要操作要点如下:

(一)正税。即明确税收是政府收入的主要形式。这主要包括两层含义,一是税收占政府收入的比重应当进一步提高,可考虑结合我国到2020年实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,逐渐提高这一比重到70%左右,为此需要继续深化我国税制改革。二是税收也应当成为政府支出的主要来源,凡是政府部门或履行政府职责的机构,其资金应当来源于主要由税收支持的公共预算资金,本部门不应当另行收取费用,经核定确需引入使用者付费的,其收入要全部交入国库。

(二)清费。在清理完不适当的行政性收费之后,费仍然是我国政府收入体系的一个有机组成部分,但是应将“费”的全称明确为“使用者付费”,即公共部门(含政府部门和部分事业单位)向特定使用者提供特定服务所收取的、以弥补成本为目的的收入。但凡行政机关履行本部门天职的而向企业和居民提供的具有普遍性质的服务,其成本已由财政部门核定的预算资金覆盖,不应再另行收取,已经收取的也应取消,逐渐实现行政性零收费。具有使用者付费性质的收费,其费用的确定标准应当完全基于成本,相关成本信息应向社会公示并每年或每半年调整一次。所有的使用者付费收入应当全部缴入国库,且要全面切断其与执收部门之间的分配、使用联系,真正实现“收支两条线”。

(三)明价。“价”是指由政府定价的公共基础设施、基本公用事业方面的收入,同时具有政府规制和市场经营两个方面的特征。在我国政府收入体系中,价是一个特殊存在,且多被混入到“费”中。今后应将其独立昭示出来,向社会明白显示。管理这类价格收入的关键在于引入科学合理、公开透明的政府定价机制,一般而言应基于设施与服务的不同类别,分别采用不同的定价方法,如成本+合理收益定价法、边际成本定价法、两部定价法、阶梯定价法等。价格一俟确定,要同时明确执行时间并向社会公示。监管部门要定期检查企业的会计资料并核定成本信息,根据物价、成本的变化提出价格调整建议,经公开听证程序、专家评估程序后方可实施。

(四)严租。租的经济学含义是指所有者收益,在此特指我国国有资源、国有资产所产生的收益,如土地使用权出让金、自然资源出租出让收入、国有企业出让收入等。这部分收入是我国特色社会主义的一部分,也是目前管理上的“灰色地带”,可改进的余地极大。以国有资本经营预算为例,近年来国有企业的营业收入和利润上升都比较明显,但历年来以“所有者权益”名义上交财政的部分仅有区区的两三千亿元,占当年政府收入的比重几乎微不足道。理论上讲,庞大的国有资本、资源收入应当成低税率的主要支持因素,但目前我们还远远没有做到这一点。一个原则性的要求是,这类收入的性质为全民所有,应当全部纳入公共预算或补充社会保险预算。

三、切实破除“收、支、用、管”一体化的机制

坦率地讲,我国现在35%左右的广义宏观税负水平已经能很好的满足正常的政府开支需要。但现在的问题在于,这35%的收入并非都是由财政部门来统筹安排,从数据上看,财政部门控制、统筹安排资金仅有22%左右,其余部分均分散于各个部门。这在极大的程度上破坏了国家财政、财力的完整性,是社会负担减不下来、或明减暗收的重要制度性成因。解决对策是,要将现代财政管理的基本原则,切实覆盖到所有政府收入形式之上,其中最一般、最基础的原则就是“收、支、用、管”之间相互分离,所有收入(包括税收与非税收入,未来也可考虑国有资本经营收益中的上交财政部门部分)由税务部门按相关法规统一收取,所有预算支出由财政部门统一安排,其它政府部门则负责用和管,对资金使用的合规性、绩效负责。这一原则适用于除价格之外的所有政府收入形式。

四、科学化政府定价方法,建设价格规制体系

重要公用事业、公益性服务和自然垄断经营的商品或服务价格,不属于严格意义上的政府收入。但是,由于这类价格通常基于自然垄断或国家授权,因此不能交由企业自主定价,而必须由政府进行价格规制、甚至直接定价。对此,一方面要严格限定政府定价的范围,另一方面要引入科学合理、公开透明的政府定价方法。从实践层面看,现在这方面的主要问题也是政府定价的技术方法、规则流程、标准体系不尽合理、不尽健全,应当在整理政府收入体系的同时,深化政府定价机制改革。具体建议如下:一是建立价格规制的标准体系,主要涵盖独立性、规则和程序明晰,可预见性、公众参与、信息透明、可问责等方面。二是要有先进的、科学的定价方法,要根据商品或服务类别,分别采用边际成本法、成本+合理收益定价法(水电气热)、两部定价法、阶梯定价法等不同的技术方法。三是改革现行过度扭曲的交叉补贴机制。四是根据需要出台管制行业会计准则,完善企业的成本信息核算,必要时向社会公开。五是监管部门要定期或不定期地核定价格,以电网为例,需要每过一段时间就要对电价格重新进行核定。六是加大公众参与和信息公开力度。

总之,机构改革中整理政府收入体系的主要操作要点,是按税、费、价、租“各归其位,各归其管”的原则,分别整理、制订相应的管理制度,形成税、费、租、价并行但相互间既区别也有联系的运行模式,消除各类政府收入“你中有我,我中有你”的一锅粥乱象,同时切实破除“收、支、用、管”一体化管理,在全国人大层面上建立控制社会总负担水平的体制机制,以为国家治理体系和治理能力的现代化做出贡献。



 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 


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