2018 年第 6期(总第63期)

 

 

中国财政学会

 2018年5月 28日



 

 

 

全面实施绩效管理的路径选择 

—中国预算绩效管理论坛专题会议观点综述


 

中国财政科学研究院     张绘

 

2018年4月8日,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办,北京金凯伟业咨询有限公司承办的“中国预算绩效管理论坛(2018)——全面实施绩效管理专题研讨会”在北京落下帷幕。会议紧紧围绕中国全面实施预算绩效管理改革的路径选择,全面实施绩效管理的国际借鉴,项目支出绩效目标如何全覆盖,社会第三方参与全面实施绩效管理的对策,分四个单元进行了广泛、深入、细致地讨论。中国财政科学研究院、财政部预算司、预算评审中心和水利部财务司等相关领导,北京大学、中国人民大学、浙江大学、中央财经大学、上海国家会计学院等国内高校知名学者,纽约州立大学、纽约城市大学的外国专家,吉林省财政厅等地方财政部门领导同志,以及中国财政学会绩效管理研究专业委员会会员单位等八十余人参与了研讨。现将主要观点综述如下。

一、全面实施预算绩效管理面临的形势

财政部预算司王克冰副司长指出:“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措,也是实现高质量发展的应有之义。全面实施绩效管理如何将一个绩效意识上升为绩效的一种理念,进而转化为一种绩效行动,把公共资源特别是财政资源的配置上升到效率的角度来认识,需要决策者、执行者和预算职能部门群策群力。2017年,我国财政支出已经突破20万亿元,当前推进全面绩效管理无疑是非常重要而且紧迫的任务。”王克冰副司长梳理了当前全面实施预算绩效管理面临的形势。

第一,目前绩效管理的意识还依然薄弱。虽然总体上上至中央各部门下至地方各级政府都开始重视绩效了,但是在具体的工作中,是不是真正地做到重视绩效,还有待考验。从推进绩效管理到真正重视绩效,到所有的部门和单位,包括地方政府都特别注重提高资金的使用效率,这还需要一个过程。目前相当一部分部门和地方还处在被绩效考核的状态,积极性、主动性有待挖掘,现在依然还普遍存在这种重分配轻管理,重使用轻绩效的现象。

第二,绩效管理的约束有限。目前主要缺乏将绩效评价目标、预算安排、政策调整有效挂钩的机制,所以绩效管理对中央部门和地区的约束力比较有限。当前还存在绩效、预算双软约束的问题。

第三,绩效管理水平有待提高。一方面,从财政部门工作自身来看,存在绩效管理范围不全的问题,从全国范围来看还没有真正完成覆盖到五级政府,从每一级政府来看还没有覆盖到所有财政资金。在财政管理领域这种支出低效无效的问题还没有得到根本解决。另一方面,第三方绩效评价的市场还不够完善,独立的第三方评价力量略显不足,专业性有待提高,还没有形成一个比较完备、科学独立的第三方绩效评价体系。

第四,绩效管理在有些地方还没有深度地融入管理的各个环节。这方面比较突出的是在专项转移支付方面,绩效监控还有薄弱环节,再加上一些地方、部门重视不够,制约了绩效工作的开展,影响了绩效管理水平的提升。

二、全面实施绩效管理的国际借鉴及启示

西方国家80%都实施了绩效预算,绩效管理已经成为现代国家治理的非常有效的工具之一。与会的美国专家陆毅和大卫·坎贝尔分享了美国政府绩效预算管理和非营利组织绩效评价的相关经验,中国财政科学研究院陈穗红研究员梳理并提出三点对我国预算绩效管理的借鉴和启示。

第一,加强绩效信息运用是改革的主要趋势。纵观30多年以来各国的绩效预算改革,绩效信息和资源分配之间的联系越来越紧密,也在预算决策中发挥着越来越重要的作用。各国通过一系列的改革逐渐强化绩效信息在预算安排和资源分配决策中的作用,促成了绩效预算从技术到机制的转变。美国的绩效预算主要关注政府项目的绩效信息(例如青少年再犯罪率),不太关注预算过程的绩效信息(例如资金到位率)。美国的绩效预算将绩效信息带到财政资源分配的“圆桌”上来。财政分配是一个政治利益的分配,是一个社会需求的分配,绩效到底在其中传输什么样的作用呢?从美国的经验来看,财政分配的影响信息因子包括:上一年的预算、民生需求、政治利益相争或对换、上级政府、法律强制性要求、转移支付、经济好坏、投资需要、负债能力和意愿、一把手(总统,州长,市长,县长)的政策方向等。长期来看,世界主要发达国家绩效预算发展的主要方向是绩效信息在预算决策中的作用逐步得到强化。但是由于国家治理能力等因素的制约,短期内绩效预算改革可能遭遇一些阻碍,且各国绩效预算改革的发展路径也呈现出多样化的趋势。绩效信息的作用关键在于有没有用绩效信息去决定项目的优先权,也就是用绩效信息来决定哪个项目该投资?哪个项目第二轮投资?有没有用绩效信息管理项目的优先权。有没有用绩效信息来再分配资源。有没有用绩效信息决定一个新的项目是否上。有没有用绩效信息把绩效的指标精细化。有没有用以前的绩效信息指导下一年将要执行的绩效的目标。

对于中国来讲,绩效评价信息的应用,为什么会对政府部门的绩效管理产生动力作用呢?主要是绩效评价是通过运用建立起问责制。预算单位的领导要对预算管理的效果负责任,评价信息就是是否负责任的重要依据,这要落实到领导班子或者行政首脑的晋升、奖金等等,才有内在的动力关心预算的管理问题。绩效评价信息应用还有非常重要的一个方面,就是要公开信息,对绩效评价信息要向领导、公众公开。因为在信息公开的压力下,各个政府部门首脑就会有压力、约束力。

第二,政府职能部门在绩效管理和预算中的地位日益突出。美国为何政府职能部门的地位日益突出?政府职能部门在绩效预算和管理中很重要,在预算中报预算、执行预算、接受审计都是政府职能部门参与的。因此,美国政府职能部门的工作中以绩效为重点,绩效改革就有戏。完善的绩效管理机制是绩效预算取得成功的必备条件,完善的绩效管理机制应给予政府职能部门改善绩效所需的灵活性,同时加强执行过程中的监督和问责。美国政府职能部门有一定的灵活性,在美国只要是同类项目有灵活性的相关需求,是可以把钱从一个项目转到另外一个项目的,体现了绩效的二次分配。绩效预算的第一次分配是财政部门的第一次分配,等经费到了职能部门之后,职能部门具有二次分配权,这是非常重要的。因此,美国政府职能部门是绩效预算执行的保证,政府职能部门通常具有同质性,它的服务会同质,同一个性质就比较好比较,服务的同质性将会加强预算的有效性,因此,在绩效预算的管理中必须要抓紧政府职能部门。

绩效信息如何进一步推进绩效预算和管理结合?绩效预算不只是技术活,而是文化、技术、管理操作的高度结合。文化性体现领导管理层的支持,技术性体现绩效指标体系的质量,操作性体现绩效与日常工作的紧密联系。美国建立绩效信息多方位使用的“地图”,如何发动职能部门的积极性,参与绩效管理和预算是突破瓶颈的关键。

第三,如何评价非营利组织的绩效?从利益相关者的角度,美国构建起一个关于非营利组织绩效的分析框架。非营利组织利益相关者包括:非营利组织本身、政府部门出资者、个人捐助者、受益人,每一个利益相关者对绩效的关注点、定义都不同。没有一个度量工具可以满足所有利益相关者的需求。如果所有利益相关者都有平等的发言权,那么什么才算绩效由谈判协商决定。如果利益相关者不平等,那些有权力的利益相关者将定义什么是绩效。

在中国非营利机构分为两大部分:一部分是公立机构叫做事业单位,包括公立的幼儿园一直到大学,包括卫生所到三甲医院、科研机构等等,这些公立的非营利机构使用了大量的财政资金,所以在财政管理中是不可忽视的部分,难题也相当多。在中国目前对事业单位的整体绩效评价还很少,主要是对使用财政资金项目进行评价比较多。在评价中主要是关注了两头,一头从政府角度来看,这些事业单位使用的财政资金是否达到了政府想要的政策结果,比如教育的公平、科技的发展等等。另外,接受者的服务满意度如何?如何对事业单位进行绩效评价,在中国还是需要进行探讨的一个问题。另一部分是民营的非营利机构,中国在改革发展当中也兴起了大量的民间非营利组织,他们的绩效也有非常重要的意义。从利益相关者出发,对事业单位来讲,政府作为投资者是不是也要关心资产的安全性,作为服务的购买者对事业单位服务合同的执行也要关心。对于民间非营利机构来讲,现在这方面政府对他们的管理是比较薄弱的,非营利本身对绩效也没有太多的要求。因此,从关注利益相关者这个角度去构建非常完善的管理和监督机制是非常用力的。

三、全面实施绩效管理的实现路径

财政部预算司王克冰副司长在内的各位专家分别提出了未来全面实施绩效管理的政策建议。他们指出全面实施预算绩效管理应从“全面”“绩效”两个关键词着手,在广度上实现预算范围全覆盖,在深度上实现贯穿预算全过程。通过预算管理的流程再造和制度的完善,能够挖掘管理上的潜力,把财政资金配置到更有效的领域,提高其使用效率,从而缓解当前的收支矛盾。

第一,绩效评价要推动全系列。一方面要横向扩大绩效评价对象的覆盖范围,评价对象要实现全方位覆盖,不仅一般公共预算,四本预算均要进行绩效评价。另一方面要纵深推进绩效评价覆盖各级政府,凡使用财政资金的单位和项目都应纳入绩效评价范围。也就是说,五级政府财政都要实施绩效管理,真正形成项目、政策、部门整体财政运行全方位协调推进的格局。

第二,预算绩效应全面提升质量。要依据相关法律、法规及管理办法,制订相对规范统一的绩效管理工作流程和操作细则,明确各相关机构和人员在预算绩效管理工作中的职责,规范操作程序和质量控制要求。重大政策重大项目可以让第三方介入,但也要普遍推动绩效自评,可以通过建立抽查制度等手段来增进绩效自评的准确性。

第三,预算绩效应全过程有机结合。在绩效管理上还要实现目标规划的全面性,当前的“牛鼻子”是要形成绩效目标、绩效评价和预算编制的挂钩机制,来解决低效无效的问题,而从长远来看,则要真正让绩效管理发挥在国家治理中的支撑作用。如何将绩效目标和预算编制结合起来、将绩效的监控和预算执行结合起来、将绩效评价与最后的分配和预算结构的调整结合起来,通过预算的绩效管理,促进部门整体的履职以及部门业务的管理,这将可能成为全面实施预算管理将来努力的方向。

第四,绩效和预算要深度融合。在预算编制领域,要实现绩效和预算管理的深度融合,不能形成“两张皮”。要提高预算的决策水平,重大政策和重大项目要做好绩效的评估论证,绩效的信息和评价结果要加以利用,对重大项目要做全周期的绩效管理。要做到绩效目标和预算编制的融合,让每个政府部门在申请预算的时候,要明确地提交预算的绩效目标,如果没有绩效目标或者提得不合适,获得预算拨款就不容易,对部门预算拨款是最重要的一项内容。

第五,推进全面绩效管理需要制订一个长期的规划。因为预算绩效管理是一项长期的工作,只有进行时,没有完成时,需要不断在实际工作中落实,在实践中发展,因此需要科学制订规划,积累预算绩效管理各个阶段与环节的宝贵经验,形成一套合理的可操作方法。此外,尽快建立健全预算绩效评价指标体系,包括绩效评价的共性指标体系及个性指标体系。建立起全国统一、科学有效的评价体系,使得评价指标与标准具有可比性,保证评价结果的科学性和公正性,进一步提高绩效评价质量。

第六,需要处理和考虑几个重要的问题。绩效管理要处理好财政资金的经济性与政治性的关系,财政性与行政性的关系,部门性和社会性的关系。预算绩效全覆盖的几个方面,包括预算单位、预算资金、预算决策都应该全覆盖,应该将成本效益分析纳入到绩效预算决策过程中。绩效管理需要考虑谁来干的问题,也就是公共定价的问题。


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 



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