2018 年第 2 期(总第59期)

 

 

中国财政学会

 2018年 3月 29日



 

 

中国土地城镇化:问题、挑战和建议

丁成日[1]    高卫星[2]

 

中国快速城市化进程中出现许多土地问题,比如,土地资源浪费、开发区重复建设和规模过大、城市空间粗放式发展和城市蔓延扩张等。有观点认为中国土地城镇化快于人口城镇化是产生这些问题的根源之一。

理论和国际经验表明,在城镇化过程中,土地城镇化适度快于人口城镇化是合理的,且是必须的,但如果过快则会产生土地城镇化问题,造成城市人口密度超常下降,导致土地资源严重浪费。但中国的数据表明,中国的土地城镇化并没有显著高于人口城镇化,但依然存在较为严重的土地城镇化问题。问题的根源何在?未来有何挑战?如何应对?本文着重就此进行分析。

一、土地城镇化数据本身显示中国土地城镇化不是问题

所谓土地城镇化问题是指土地城镇化过快,与人口城镇化不协调,造成城市人口密度超常下降,并由此产生的一系列问题。但理论表明土地城镇化适度快于人口城镇化是必要的,也是合理的。为使城市居民的满意度、幸福感保持不变或者不断提升,城市土地增长是必然的,并且适度快于人口城镇化速度。城市土地增长速度快于人口增长速度的原因:一是提供住房消费和改善居民住房条件(人均住房消费的增长意味着城市土地增长快于城市人口增长);二是改善城市问题(如城市交通拥堵的改善需要城市交通道路的建设);三是城市居民生活方式的改变(城市交通出行模式的改变导致城市道路需求的增加,进而导致人均道路面积的增长);四是城市生活品质的提升(城市公共空间、城市绿地等)。Angel et al. (2005)分析世界120个城市的空间发展,发现的趋势是城市人口密度基本上都是下降的,这意味着城市建成区的面积增长速度大于城市人口的增长速度。


图1  中国城镇人口、建成区面积和人均可支配收入增长速度

图1显示中国1981-2015年城镇人口和建成区面积增长速度。可以大体将其分为三个阶段:1981-1995年,该阶段的特点是建成区面积增长速度平均高于城镇人口增长速度3个百分点、年度变化大、建成区面积增长速度可以达到10%以上;1996-2000年,这个阶段的基本特征是建成区面积增长速度小于城镇人口增长速度、两者的差别均值为2.36个百分点、个别年份建成区面积增长非常小;2000-2015年,这个阶段的特征与第一个阶段类似,建成区面积增长速度快于城市人口增长速度,但是建成区增长速度一般都不超过10%,增长速度的波动相对平缓。建成区增长速度变化的幅度和频率都大于城镇人口增长速度的变化。

单纯从上述数据来看,除个别年份外(这些年份土地城镇化显著快于人口城镇化,极可能与行政变化有关),中国的土地城镇化并没有显著高于人口城镇化速度,因而无法得出中国土地城镇化问题这个结论。

二、表面数据没有揭示的中国土地问题

对中国土地城镇化的数据进行深入分析之后,发现存在以下问题:

一是用建成区面积的增长来衡量土地城镇化不够准确。城镇土地开发成本非常昂贵,土地开发和利用的增长速度不可能太快,超过10%是不可能的(除非城市规模非常小)。因而,土地增长速度非常快的城市建成区面积内有许多是非城市土地。

二是建成区面积增长速度的波动与经济要素相关系数不高,说明其增长背后的原因是非经济的。

三是中国的土地城镇化时间不均衡,具有突击性,因而总体上感觉土地城镇化速度不快。数据中可以看出,只有2003、2004和2011三个年份土地城镇化大大快于人口城镇化。

四是土地城镇化没有揭示普遍存在的非常严重的土地问题。包括:城镇化的质量不高、土地资源浪费严重(城市空间粗放式扩张、盲目和重复性建设、需求不足下的大框架建设、土地闲置严重、土地集约利用不高等)、人为造城和运动式的城镇化(造城运动)、土地利用空间布局不合理(各类开发区规模过大、布局分散等)、特大城市日益严重的城市病等。

三、中国土地城镇化问题的根源

针对中国城镇化发展出现的土地问题,不应该从简单的数量分析结果来推断,应该从土地问题的根源入手。土地问题的根源有以下几个方面:

第一,城乡土地产权和市场二元结构催生“土地财政”。这种二元结构和土地制度(征地和土地出让金制度)从体制上给了县市政府土地开发的垄断权利,使得它们能够从土地中获取巨大的财政收入(土地财政问题)。结合严格的土地管理制度、政府主导和投资驱动的发展模式,土地成为推动地方经济发展的工具。也正是土地市场的垄断性,再加上房地产市场的泡沫,县市政府不仅能够从商业地产的出让获得巨大的土地财政收入,同时也能够以零地价的形式吸引工业投资。1993-1994年财税改革的不彻底导致地方政府事权和财权之间的不匹配、改变了地方政府的财政压力。地方财政平衡的变化,再加上中国土地制度的特殊性和土地出让市场的垄断,使得“以地生财”、“土地金融”、“经营城市”至少一度成为地方政府推动城市发展的手段。

第二,过度严格的土地管制造成地方“擦边球”用地泛滥。严格的土地管理制度和城乡二元土地市场导致地方政府无法渐进式地为城镇化和工业化发展提供土地。而渐进式土地供给能够通过对房地产市场监控而决定土地的投放量。现行的土地制度基本上使这种模式成为不可能。结果带来两种严重的后果:一是各类开发区泛滥(成为地方政府规避严格的土地管理制度的手段);二是严格的土地管制制度失灵。

第三,土地被赋予了与其自身属性不相符合的功能。宏观管理中的“一抓就死、一放就乱”的管理问题一直没有得到解决。随着经济和财政分权后果的突显,土地被用来应对宏观管理问题的对策和工具。具体表现在:(1)土地作为宏观调控手段之一(2007);(2)严格的土地管理制度(垂直管理、基本农田保护、耕地占补平衡、土地利用和开发指标的垂直分配、模式化和一刀切宏观管理、土地总体规划及其审批等);(3)土地督察制度。显然,土地的政策性工具的实际效果远远不理想,这从短命的土地作为宏观调控手段和土地问题仍然严重存在两个方面得到佐证。粮食安全对中国这样的大国是一个理性的国家战略目标。但是这个战略目标可以从土地政策和农业政策来实现。土地政策对无地可耕问题是适当的,而农业政策对无人耕种问题更切当。1996-2014年,中国的耕地面积在不断地减少,但是粮食产量在2003-2014年持续上升,2002年农业税费的废除和中央对农业的补贴无疑起到了很大的作用。收入和农产品价格政策应该是当前中国保证粮食安全的核心。

第四,破碎的规划体制是土地问题的重要根源。原因是:(1)影响和决定城市发展的三大经济市场要素(劳动力、土地和资本)受制于不同的政府层级,而不是由城市政府自己决定。社会经济规划(发改委编制)由城市本级人大批准,城市总体规划需要省政府甚至国务院批准,土地总体利用规划需要国务院或者省政府批准。有些城市的城市总体规划是由省政府批准,而土地总体利用规划由国务院批准。随着市场经济的发展,理论上由不同等级政府分别决定城市中长期发展三个规划,难以整合成为一个相互协调的规划并以此应对市场发展的不确定性;(2)规划体系的自相矛盾。规划体系的破碎、低效率的行政官僚体制、多层级的规划审批、地方政绩观与各个层级上地方政府间恶性竞争五个方面叠加在一起,中国城市空间发展和土地利用的乱象成为必然就不足为奇了。

第五,国家发展目标之间缺少有机的协调和协同。粮食安全是国家目标,但是国家还有其它目标,其重要性不次于粮食安全。比如2008年奥运会、城市住房问题、国家交通发展战略、经济发展与城市就业压力和国家生态安全等都非常重要。比如2011年高房价引发的住房支付问题促使中央政府启动庞大的公租房项目。可以说中国土地问题的许多案例至少是部分地源于国家发展目标之间的冲突。

第六,政府主导的发展模式和地方政绩观。中国高速经济发展的驱动力之一是投资。固定资产投资占GDP的比重高达40-50%。国内消费占GDP的比重2013年34%,远低于美国的70%、日本的62%、德国的57%和韩国的52%。地方政府间的恶性竞争,投资过热、重复建设使得工业产能严重过剩,供给侧问题非常严重。与土地相关,就是土地资源的严重浪费。

第七,土地政策根本性改革的两难境地。土地问题是长期累积的,无论是土地问题本身还是解决土地问题都意味着巨大的社会经济成本和代价。比如土地财政问题,但是改革土地财政的经济代价和成本也许不比土地财政自身代价小。土地财政收入2013年超过4万亿,如此巨大的地方财政收入还没有一个简单的税种可以替代。房地产税有其自身的理论优势,但是税收收入规模无法与土地收入相提而论,再加上开征房地产税的初期要求巨大的财政投入,房地产税对地方经济可能产生负面影响,地方政府对房地产税不积极是可以理解的。消除城乡土地市场制度性障碍、建立农村土地市场(土地开发市场)、形成一个统一的城乡土地市场是国家发展的必然趋势,但是推进的阻力也是巨大的,其中一个非常重要的原因是巨大的农村建设用地面积。由于城乡土地价格的巨大差别,如果仅仅是允许农村建设用地进入城市(城乡统一)土地市场,那么无疑将对已经非常严重的房地产泡沫雪上添霜。

第八、土地赋予了过多的功能。土地成为实现耕地保护、粮食安全的政策工具,土地还在地方经济发展、地方财政和城镇基础设施建设中起到非常重要的作用。

四、未来的挑战

土地问题涉及的层面远远超出土地城镇化所能揭示的。土地城镇化的影响因子与土地问题的根源有部分重叠,土地问题的根源远远比土地城镇化问题复杂。解决中国城镇化问题和土地问题需要对问题的本质和根源有深刻和准确的认识。

土地政策和制度改革的挑战是巨大,其中有两个特别需要值得关注:一是如何平衡个体土地权益的保护和土地上的公共利益之间的矛盾;二是如何确定土地价值增值的归属问题。这两大问题还没有引起足够的重视,随着社会的发展,这两大问题涉及的矛盾会越来越突出。此外,社会关注更多的是征地过程中补偿不到位,但是对征地过程中的另外一个极端情形“天上掉馅饼”没有引起足够的重视。

如果土地制度、宏观管理模式、经济发展模式等不发生根本性的改革,即使土地城镇化停止,中国现有的土地问题也未必能够得到解决,同时随着私有经济成分的发展、私人财富的增长、市场经济的发展,可能出现新的土地问题和土地政策挑战。比如,不能从体制上协调和平衡土地权益的保护与土地上公共利益的保护之间的冲突,将意味着巨大的社会成本;土地价值升值的归属问题不仅涉及到征地、城市拆迁成本,同时也隐含着公共财富和资产的流失;城乡土地市场一体化是趋势,城乡户口制度消失也是势在必然,这些制度和政策的变化将对社会利益集团格局及其相互间的博弈产生深刻影响,反过来也影响土地政策和改革的制定和实施。

土地政策和土地制度改革需要基于国家的总体发展趋势和状况。其中两个非常重要的事实是:一是老龄化和从业人口下降对劳动生产率提高的压力;二是社会财富城市间的不平衡分布。目前60岁以上的人口比重在15%左右,2020年将增长到25%。从业人口(20-59岁)预测自2015-2030间减少8千万。人口和就业的变化趋势意味着中国想要维持目前一半的经济增长速度也要显著地提高劳动生产率。考虑到许多工业的劳动生产率相对低下,提高劳动生产率可以通过对产业链的高端强化和高技术产业来实现。这些都需要提高教育水平、劳动技能,提升市场竞争力,提高劳动力的机动性,加大对中小企业的金融支持等。理论说明,大城市和特大城市有比较优势来实现这些改进。

人口老龄化和从业人口的减少增加了工资上涨和扩大社会福利服务的压力,为此要帮助从业人口管理因赡养老人和养家等产生的额外社会和金融需求,地方政府就需要增加开支。问题是:地方政府如果不显著地扩展它们的财政融资能力,只能继续依赖土地财政。

社会财富是集中在大城市的,这使得它们通过对高价值的工业产品和高端服务征税,有最大的融资能力。许多中小城镇地理上位于内陆,与海外市场有巨大的距离,作为工业基地,它们还缺少为农村移民提供就业机会的区位前景,还缺少发展基础设施和基本公共服务的财政能力。推动中小城镇发展可能引发两个后果:(1)有限资源的未充分利用(变相的资料浪费,包括土地资源),进而负面影响国民经济增长、危害就业和收入的增长;(2)对特大城市、巨大城市没有给予足够的公共政策支持,从而使它们从容地应对增长带来的城市交通、环境、公共安全、教育、低收入农村移民等方面的挑战。

五、几点建议

针对中国土地城镇化问题和挑战,有几个建议供参考:

第一,大部制改革与简政放权相结合同步推进。政策失效和未能取得预期目标的根本原因之一是破碎的政府部门导致的“条块思维模式”下的社会管理、发展和治理模式、政出多部门下发展目标之间的冲突。

第二,改变“一刀切”、“模式化”、“指标化”的管理模式。在发展的压力和经济利益的驱动下,严格的土地制度必然带来无所不在的违规发展,导致土地供给不足和过剩普遍共存的现象。决策者应充分认识到各种模式的局限性,因而发展管理治理的多样性更符合中国国情。当然这需要一个前提:地方官员的政治素养,政治诉求是以人民的福祉为首位,管理和治理的问责和透明都有制度上的保障。

第三,制度上杜绝运动式的发展模式。发展是一个长期、缓慢的过程(中国快速发展也是一个相对的概念),解决问题也需要过程。运动式的发展为社会利益集团和个人绑架政府提供了机会,这也是土地问题改革开放以来长期存在的原因之一。

第四,重大的政策改革举措需要与国家长期发展趋势相一致。尽管这可能影响短期发展目标的实现,与国家长期发展趋势不吻合的政策往往是试图解决的问题没有解决,并将带来新的问题。城市增长边界就是一个典型的案例(城市增长边界刚刚实施不久,具体评价还需时日,但是国际经验和理论都说明这将是一个失败的政策)。相反,房地产税是与国家长期发展趋势相一致的,应该鼓励地方政府先行试点推进。

第五,严格区分制度(体制)、政策和规划的职能。经济和财政分权是双刃剑,一方面带来巨大的经济成功,另一方面导致恶性地方间竞争。需要探讨体制改革来解决“一抓就死、一放就乱”的宏观管理问题。规划不能解决这个问题。目前,规划被赋予过多的职能。发展的现实说明,规划没有起到国家预期的功能,相反,规划被广泛利用,对中国土地问题起到了推波助澜的作用。

第六,弱化土地职能、强化政策功能。政策是有时效性的,相对灵活、易于调整。比如,粮食安全问题,农业政策更有效,也易于调整(比如价格和收入补贴等)。

第七,推动城乡一体化的市场,逐步消除城乡隔绝障碍、建立城乡一体化的社会保障和公共服务体系。需要认识到城乡一体的社会保障和公共服务制度应该从政府的事权和财权入手,明确分工和各自的职责。

第八,制度和政策改革需要以未来为着眼点,需要对未来可能出现的发展和问题有预判。比如,本文作者之一2004-2005年与国土资源部合作的时候就强调国土资源需要对土地出让制度进行研究,土地出让到期(比如70年出让期到期)后怎么办。这个问题当时没有引起注意,而现在发现这个问题的严重性(比如深圳)。几个问题现在需要引起注意(否则未来10-20年就会发现为时已晚):(1)土地上私有财产保护与土地上的公共利益之间的矛盾会越发突出;(2)土地价值增长的归属问题(隐含着巨大的公共财富的流失);(3)房地产税推行的迫切性。


 

 


报:中共中央办公厅、中共中央政策研究室、中央财经领导小组,中央全面深化改革领导小组办公室、全国人大财经委、全国人大预工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、全国政协研究室,中国社会科学院、财政部部长、副部长、纪检组长、部长助理、中国财政学会副会长、顾问。

送:国务院有关部委,财政部各司局、部属单位,各省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级省会城市、新疆建设兵团财政学会,中国财政学会常务理事。

签发人:刘尚希

联系人:刘燕红  电话:010-88191123

 

 


 



[1] 丁成日(1963-),男,吉林省人,马里兰大学城市规划教授(终身)、城市理性增长国家研究中心研究员、中国城市发展与土地政策中心主任;郑州大学特聘教授、公共管理学院首席教授、城市发展研究中心主任。主要研究领域包括城市经济、城市政策、土地政策和城市规划。E-MAIL: CDING@umd.edu

[2]  高卫星(1963-),男,河南省人,郑州大学公共管理学院院长,教授。主要研究领域为城市治理、当代中国政府与政治、地方政府治理、社会协调发展创新等。


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