2017年12月15日,中国财政学会会长、全国社会保障基金理事会理事长楼继伟,在第二届财政与国家治理论坛上作了“推进事权划分改革、夯实国家治理基础”的专题报告。

楼继伟认为,事权划分改革是国家治理中关乎长治久安的高阶问题。党的十八届三中全会明确财政是国家治理的基础和重要支柱,十九大提出的宏伟目标包含实现国家治理体系和治理能力现代化。中央与地方的事权关系具有国家治理属性,是属于国家基本制度层面的问题。改革开放以来,我国政府间财政关系和事权划分领域推动了一系列改革措施,取得了很大的成效。但需要强调的是,这些改革大多没有宪法层面,甚至法律层面的支撑。目前,中央地方事权划分方面仍具有浓厚的计划经济色彩,与社会主义市场经济已高度不契合。十九大报告中,把“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方关系”放在加快建立现代财政制度首位,意味着事权与支出责任划分改革已经成为我们实现两个百年宏伟目标征程中不可回避的重点问题。

楼继伟指出,多年来政府间事权划分改革进展相对缓慢,主要原因是受传统计划体制影响,各级政府职能配置天然缺乏清晰分工的理念,“机关化”特征显著。上级政府惯于通过行政命令方式管控下级政府,约束下级政府按上级偏好履行事权,而不是由各级政府根据事权属性,通过建立本级的机构队伍,采用“实体化”的方式直接承担相关事权,从而导致政府间权责边界模糊,共同事务泛滥,行政效率偏低。我国作为单一制社会主义大国,必须坚持统一领导,适度加强中央事权。按照事权属性,涉及国家主权、经济总量平衡和区域协调发展、全域要素流动等领域的事务,必须要完整集中到中央,以加强国家的统一管理,确保法制统一、政令统一、市场统一,维护和巩固中央权威。为避免在事权履行过程中因“中央发令、地方执行”导致的权利不清、责任不明、推诿扯皮、效率低下等问题,要通过实体化方式,改组或设立专门的机构和人员队伍,负责具体事务的执行。特别是在国防、外交、国家安全、职工社会保险等关系全国统一市场、海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全、跨区域司法管理等领域,在维护中央决策权的同时,要重点强化中央的执行权,合理配置机构,增强执法一致性,提高行政效能。按此调整后,不仅强化了中央事权,还可以明显压缩中央和地方共同事务以及委托事务数量,降低清晰划分中央地方事权的难度。省以下的事权调整也应遵循实体化的原则,同时深化行政执法体制改革。通过上述努力,推动从“计划经济分权制”向“市场经济分权制”转变,建立决策和执行相统一、权利和责任相一致、事权和支出责任相适应的体制机制。

楼继伟强调,规范化、法律化是事权划分和调整的根本要求。按照十八届四中全会提出的“推进各级政府事权规范化、法律化,完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”的要求,应当通过立改废等多种方式,通过对相关法律的调整,对政府间事权划分加以界定,以法律的权威性保证事权划分的稳定性和连续性。同时,推进事权和支出责任划分改革,必须提高认识,将其置于国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分统筹谋划。事权划分本质上属于现代国家治理问题,反映了计划经济的政府间事权划分与不同形态的市场经济政府间事权划分的本质区别,是“姓计姓市”问题。而我国建国以来的历史和国际比较经验都表明,国家治理体系的现代化,只能以市场经济制度为基础。在改革实施过程中,要提高改革的组织和决策层次,发挥党中央“总揽全局、协调各方”的核心作用,必须要在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下,充分论证、谋定而动,做出慎重、科学的决策。针对地方、部门和社会各方面的不同利益诉求,调适这些差别化甚至矛盾对立的利益关系,引导各方面讲政治、讲大局、自觉服从中央决策是重要基础,同时也要重视通过制度建设,形成有效的激励约束机制,积聚改革合力,实现总体利益最大化。

   楼继伟最后强调,他提出的相关看法是一些前瞻性的考虑,相关建议也不见得立即就能付诸实施。作为问题提出来,希望给大家提供一些参考,共同推动事权划分改革取得进展。


中国财政学会第九届理事会 第六次常务理事(在京)会议纪要

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楼继伟会长在第二届财政与国家治理论坛作专题报告

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